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忻城县推进退耕还林政策补助资金兑现政策解读

2020-10-09 09:30     来源:忻城县人民政府办公室
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退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度实施的一项重大生态工程,我区退耕还林工程实施20年来,从有关检查结果来看,部分地方退耕还林政策补助资金兑现较慢,影响了退耕还林成果巩固。在2020年决战决胜脱贫攻坚的关键时期和新冠肺炎疫情防控常态化背景下,按照习近平总书记的重要指示批示精神和中央“六保”“六稳”工作要求,我区制定了《全区推进退耕还林政策补助资金兑现工作方案》。全面梳理退耕还林政策补助资金兑现存在问题,分析问题根源,提出建议。对于本政策建议可以解决的资金兑现问题,不用再向自治区林业局来文请示即可办理;对于本政策建议不能解决或把握不准的资金兑现问题,可向自治区林业局来文请示,根据自治区林业局答复意见开展资金兑现工作。

一、未能理顺承包大户与退耕农户关系

主要问题:一是由于承包大户承包经营的退耕还林地块未参与集体林权制度改革,未能分山到户经营,无法兑现该退耕还林地块的政策补助资金。二是在完善退耕还林政策补助期,大部分退耕大户与退耕农户签订的土地承包协议中存在要求退耕农户无偿协助承包大户领取政策补助资金的条款;退耕农户在了解到国家完善退耕还林补助资金政策规定后,多数不再愿意配合将补助资金无偿兑现给承包大户;而绝大多数承包大户也不愿意将承包完善政策补助资金的105元发给退耕农户,也不配合与退耕农户签订资金分配补充协议书,尤其是承包自己本队集体土地进行退耕的承包大户更加不配合,与退耕农户利益分配问题难以调和,兑现完善政策补助资金工作推进缓慢。

现有政策:根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号)规定,现行退耕还林粮食和生活费补助期满后,中央财政安排资金,继续对退耕农户给予适当的现金补助,解决退耕农户当前生活困难。补助标准为:长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元;原每亩退耕地每年20元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。原自治区林业厅《关于完善退耕还林政策补助资金兑现方式的复函》(桂林函〔2015〕800号)规定,完善退耕还林政策补助资金每亩退耕地每年补助现金105元(财政部称为生活补助费)必须直接补助给退耕农户,目的是解决退耕农户的生活困难问题,不能补助给非退耕农户(承包大户),每亩耕地每年补助20元(财政部称为管护费补助)的兑现问题,应根据退耕还林的管护任务和责任来兑现,具体由退耕农户与承包大户在协议中明确。

处理建议:将完善退耕还林政策补助资金105元(生活补助费)直接兑现给退耕农户(原退耕地所有权人,包括个人、集体或单位);考虑到大部分退耕还林承包地由退耕大户管护,可将管护费补助20元直接兑现给退耕大户,如双方另有约定的则按约定分配。可按以上兑现方式,在满足其他兑现条件的情况下,将历年来积压的资金一次性完成兑现。

二、部分地块造林保存率(成活率)不达标(包括未达到郁闭度、复垦、丢荒等原因)

主要问题:因病虫害、干旱、水涝等自然灾害和经营管护不力、复垦、丢荒、滥伐等人为因素,退耕地块保存率(成活率)不达标。自治区在前一轮退耕地还林原政策补助期满后(退耕地还经济林计划任务下达后第6年,退耕地还生态林计划任务下达后第9年)进行阶段验收(省级100%检查,国家以县为单位,对省级检查上报合格面积的50%进行核查)。对于省级和国家级阶段验收不合格面积,允许2年内补植补造并申请补查,国家是根据阶段验收(含补查,下同)合格面积兑现完善政策补助期资金。

现有政策:根据《退耕还林条例》、桂林函〔2014〕698号文规定,退耕还林者应当履行管护义务,如其放弃管护导致未达到保存标准的面积,县级人民政府和县级林业行政主管部门应责令退耕还林者及时补植补造、加强管护,对退耕还林者擅自复耕或滥采、乱挖等破坏林木植被的行为应依法追究责任。如确需调整易地重造的退耕地还林小班,必须严格按照国家林业局《退耕还林工程退耕地还林阶段验收方法》(林退发〔2011〕3号)第十七条第二款第3条执行。

处理建议:对于阶段验收合格后因各种原因造林保存率(存活率)不达标问题,当地县人民政府或林业主管部门应督促退耕农户进行补植补造,县级检查验收合格后,可兑现政策补助资金;不能在原地块补植补造的,也可以选择异地重造,检查验收合格后兑现资金;前一轮退耕地还林任务(2001—2006年),当地政府鼓励农户实施了退耕还林,但因为国家下达的退耕还林指标不够而没有给予补助,可将实际已经实施了退耕还林的地块而没有享受补助的地块作为造林保存率(存活率)不达标地块的补充。

    财政部按照阶段验收确认的合格面积逐年拨付完善政策补助资金。如果阶段验收合格,后因各种原因造林保存率未达标或未开展县级检查验收,但目前县级检查验收该地块验收合格并已成林(郁闭度0.2以上)的,可一次性兑现历年来未兑现的完善政策补助资金;如果县级检查验收合格但为新造林地(近三年新造林),可兑现部分历年积压的补助资金(不超过历年补助资金的50%),造林满三年后成林的(郁闭度达到0.2以上),可以兑现完其余全部补助资金。

三、退耕还林林种改变

主要问题:一是退耕农户违法采伐原退耕还林林木改种其他树种;二是退耕农户依法采伐原退耕还林林木改种其他树种,但还未完善变更林种、树种的相关手续;三是一些地方在年度验收时,发现退耕农户已采伐原生态林,改种经济林,补助期改为五年,到期后停止发放补助,造成国家下达的补助资金结余到地方财政。

现有政策:按照《广西壮族自治区林业厅关于前一轮退耕还林林种树种调整有关问题的复函》(桂林函〔2018〕1060号)规定,如属违法采伐原退耕还林林木改种其他林种问题,应依法查处;并经完善林种、树种变更相关手续后,可将完善政策补助资金继续兑现给退耕农户。如属依法采伐原退耕还林林木改种其他树种,也应完善变更林种、树种的相关手续,可将完善政策补助资金继续兑现给农户。同时,根据《关于退耕还林检查验收有关问题的复函(桂林函〔2015〕985 号)》(桂林函〔2015〕985号)规定,按照国家林业局(林退发〔2011〕3号)第十八条:“生态林、经济林……原有享受补助政策的林种发生改变,以此次验收结果为准”。我区2001—2006年安排的退耕地还林计划任务,原有补助政策均已期满并进行了国家阶段验收,原有林种、树种发生改变的,原作业设计不需要变更,但要做好小班档案记载和统计数据变更。原阶段验收认定的林种是经济林的,树种、林种发生改变的,完善政策补助期只能按5年补助;原阶段验收认定的林种是生态林的,林种发生改变的,完善政策补助期最多为8年,但改变为经济林后的补助不能超过5年(如,阶段验收认定为生态林,退耕农户已按生态林领取2年补助,第3年变更为经济林,改变为经济林后只能再领5年补助,该农户共能领取7年。如该农户已按生态林领取4年补助,第5年改变为经济林,改变为经济林林后只能再领取4年补助,共能领取完善政策补助资金8年)。

处理建议:如有改变退耕还林林种的,根据实际情况按照以上现有政策处理。对于完善了林种变更手续的,可按以上现有政策兑现方式,在满足其他兑现条件的情况下,将历年来积压的资金一次性兑现完成。

四、林木已采伐

主要问题:一是退耕农户违法采伐(滥伐)原退耕还林林木。一些地方存在退耕地块面积小,退耕农户觉得申请采伐手续繁琐,而当前速生桉市场价格较高,速生桉达到主伐期,出现部分退耕地林木被滥伐现象。对于这种无证采伐情形,按规定案件查处后才能发放资金,有些地方已经立案,但因案件未结案,不能发放资金。二是退耕农户依法采伐原退耕还林林木,但还未完成更新造林。

现有政策:根据《转发国家林业局办公室关于退耕还林采伐问题的复函的通知》(桂林办营字〔2012〕42号)规定,原政策补助期满后,经国家级阶段验收重点核查后,在不影响整体生态功能的前提下,依法依规报经县级人民政府林业主管部门批准,退耕还林者可以对其所有的林木申请采伐。各级林业主管部门对依法申请采伐的退耕还林林木,要给予优先安排采伐指标。退耕还林林木经批准采伐后必须及时更新造林,确保林地性质不变、面积不减。采伐更新造林后要及时检查验收,及时向验收合格的退耕农户兑付完善政策补助资金。

处理建议:当地县人民政府或林业主管部门应督促退耕农户及时更新造林,对违法采伐的应加快查处,经检查验收合格后,可兑现政策补助资金。

五、监督部门认定不符合退耕还林资格等问题

主要问题:一是纪委调查;二是审计抽查;三是检察院认定不符合发放条件。如,有的工程县在退耕还林实施之初对政策把握不透,准入条件较宽松,将部分不符合条件的耕地纳入退耕地还林。检察院等监督部门对这些退耕还林面积核查认定为不符合退耕还林条件。当地林业主管部门不再对该部分面积进行检查验收和兑现退耕还林补助,但国家仍按计划下达补助资金,导致资金滞留。

现有政策:根据《关于天等县退耕还林承包户兑现政策补助资金有关问题的复函》(桂林函〔2013〕98号)规定,应当及时采取补救措施,调查核实该退耕地是否生态地位特别重要,能否经过法定程序调整后纳入退耕还林规划;如无法经过法定程序调整,应当及时调整退耕还林规划,异地选择符合退耕还林条件的退耕地重新组织退耕造林,并完善相关手续,妥善处理好原承包大户和退耕农户的问题。

处理建议:对于符合政策补助资金兑现条件,或经自治区林业局答复可以兑现资金的,要加快兑现政策补助资金。对于经过法定程序调整后纳入退耕还林规划,或异地重新造林并完善了相关手续的,根据林木长势情况兑现历年积压的补助资金,造林成林的(郁闭度达到0.2以上),可以一次性兑现全部补助资金。

六、退耕还林地块被征占用

主要问题:一是因重大工程项目建设征占用原来的退耕还林地块,但没有找或找不到符合退耕条件的地块开展异地变更造林,无法实现“占一补一”。二是已经正在实施异地重造。

现有政策:根据桂林办营字〔2011〕1号文规定,一是各项工程建设项目尽量不占或少占退耕还林林地,必须征占用的要严格审批,除依法办理征占用林地手续和收取四项费用外,由用地单位补回已发生的退耕还林种苗造林补助费、粮食和现金补助。补回资金列入被征占用县财政退耕还林资金专户。二是被征占用退耕还林林地县级林业主管部门在本县范围内另行组织造林。按照“占一补一”的原则,在群众自愿基础上,易地选择符合退耕还林条件的退耕地重新设计造林,造林作业设计报设区市林业主管部门审批后实施,作业设计报自治区退耕办备案。三是县级林业主管部门要及时组织完成易地重新造林,并组织检查验收,经验收合格的要及时足额兑现政策补助给调整后的退耕农户。

处理建议:对已经开展异地造林的,要及时组织开展检查验收,验收合格的及时兑现政策补助资金给调整后的退耕农户。

七、退耕地权属问题

主要问题:退耕地块存在权属纠纷,停止发放补助,原种植林木采伐后,因纠纷问题无人管理丢荒;退耕者承包国有土地进行退耕还林,无法兑现;林场改制未兑现;集体土地没有分地到户,无法分配。

现有政策:根据《退耕还林条例》《自治区人民检察院 自治区林业局第二次联席会议纪要》(桂检会〔2009〕1号)和桂林函〔2014〕896号文规定,退耕地还林的土地虽然原是集体土地,如果集体经济组织将退耕地还林的土地发包给本集体经济组织全体成员的,虽然实地没有具体划界分包到户,就是已承包到户,退耕还林政策补助资金应平均分配给集体经济组织成员。根据《广西壮族自治区林业局关于退耕还林政策补助资金兑现有关问题的复函》(桂林函〔2020〕84号)规定,如在提供土地权属证明以后仍存在纠纷的,应凭经县人民政府调解或法院判决裁定后的土地权属来兑现退耕还林完善政策补助资金。

处理建议:一是对于集体土地问题,可视为集体组织成员均股均利参与承包经营,现完善政策补助资金可兑现给集体,但集体应按一定形式分配到本集体经济组织成员或经村民代表会议同意用于本集体经济组织成员的公共利益事项。二是对于国有土地,如果是农户实际承包经营且签有协议的,可将补助兑付给农户;如果当年为单位职工承包经营,现单位已经改革转制为公益事业单位的(如林场改制),承包职工在单位领取工资待遇的,可以将补助兑付给单位集体,即资金又回收到财政。三是权属纠纷的,可凭经县人民政府调解或法院判决裁定后的土地权属来兑现退耕还林完善政策补助资金。

八、农户不愿意继续签订退耕还林合同

主要问题:农户不愿意继续签订退耕还林合同,不愿意领取补助。当前农业部门开展的耕地地力补助标准为每亩每年补助110.55元,只要是不丢荒、不种树的耕地年年有补,部分群众认为领取地力补助比实施退耕还林还好,不愿退耕,有的退耕了的又开始想复耕。有的农户外出务农打工只有春节才回来一次,觉得补助资金低手续麻烦故不愿意配合签字。有的退耕还林地块承包到期后已流转他人,接包人不愿意享受退耕还林政策补助,难以兑现。

现有政策:根据《广西壮族自治区林业厅关于签订退耕还林补充合同问题的复函》(桂林函〔2011〕446号)规定,原政策补助期满后,国务院决定继续给予退耕农户适当补助,国家和自治区没有要求继续签订退耕还林合同,原退耕农户与政府签订的退耕还林合同继续执行。督促相关县级林业主管部门加强退耕还林工程管理,不能以不愿意继续签订退耕还林合同为由,造成退耕面积减少。如部分退耕农户以没有续签退耕还林合同而毁林开垦的,应依法查处。

处理建议:按照现有政策执行,加强政策宣传,积极兑现政策补助资金。

九、兑现资料不完整

主要问题:年度检查验收资料不完整,没有兑现依据;无法找到户主信息;退耕农户不提供身份证件或自愿放弃;退耕农户提供的银行账号或户名错误等。

相关政策:根据《退耕还林条例》《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》等规定,各省级政府、县级政府要认真组织好县级检查验收,并以验收结果作为政策补助资金兑现的直接依据。

处理建议:按照规定补充完善相关资料。缺少之前年度检查验收资料的,可以根据阶段验收结果和当前最近年度的检查验收结果为依据决定发放补助,阶段验收为合格,当前最近年度的检查验收也为合格,可以按最近年度检查验收来兑现历年的完善政策补助资金。对于没有户主信息、户主信息有误和不愿配合提供信息的,要加强与户主联系沟通,尽量补齐信息。

十、正在办理兑现

主要问题:一是县级检查验收进展缓慢;二是因财政收回结余资金或未批复用款计划,正在协调财政部门落实;三是因疫情原因未能进行兑现公示;四是部分县区时间跨度大,许多原退耕农户已故,目前找不到继承人等。

现有政策:根据《退耕还林条例》《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发〔2002〕10号)、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号)等规定,及时兑现退耕还林补助是巩固退耕还林成果的关键之一,要尽快完成。

处理建议:当地林业主管部门要积极向当地党委、政府汇报,落实兑现责任,提高工作效率,加快退耕还林政策补助资金兑现进度。

十一、退耕工作力量薄弱

主要问题:一是工作人员资金兑现主动性不强。退耕还林涉及面广,政策性强,管理环节多,资金量大,时间跨度长,有的长期从事资金兑现的工作人员存在厌倦思想,资金兑现的主动性不强。二是资金兑现队伍力量薄弱。机构改革后,部分县区林业局并入自然资源局,工作队伍结构弱化,有的临时抽调人员从事退耕工作。各乡镇林业站技术人员少,有的不是林业方面的技术人员,验收力量严重不足。三是工作人员业务不熟悉。有的地方已经换了好几批退耕工作人员,业务不熟悉,接手工作的同志对历年实施退耕还林政策把握不准和理解有偏差,执行起来担心与退耕还林政策冲突,对退耕还林工作存在消极思想,未深入扎实开展兑现工作。

处理建议:县级林业主管部门主要领导应加强向县委、县政府主要领导汇报,争取支持,加强退耕还林工作队伍建设,配备高素质的退耕还林工作干部队伍;加强退耕还林特别是政策补助资金兑现培训,提高工作人员的业务能力和水平;加强资金兑现工作奖惩力度,对于主动作为、善作善为的工作人员给予奖励,对于主动性不强、资金兑现推进不力的工作人员给予惩罚,以强有力的措施完成资金兑现工作。

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